Городские бюджеты: много мало не бывает

Алексей Летуновский, глава аналитической группы Commonwealth Partnership Uzbekistan, объясняет, как формируются городские бюджеты в Узбекистане и почему это важно для развития города.

Чего обычно ожидают жители от города? Прежде всего комфортной среды для жизни. Базово мы под этим подразумеваем развитую транспортную, социальную, коммерческую и коммунальную инфраструктуру. Всем нужны удобные тротуары и дороги, доступные школы и больницы, магазины и бизнес-центры, бесперебойные газ и электричество.

Кроме того, всем нужны общественные зоны: парки, скверы, площади и другие пространства, где можно проводить свободное время, отдыхать и общаться.  В таких местах царит ощущение открытости и общности, люди наслаждаются природой посреди города и участвуют в общественных мероприятиях.

Города формируются под воздействием совокупности факторов: географии, экономики, ресурсов, социальной динамики и политического планирования. Инфраструктурное развитие, транспорт и зонирование — важные элементы урбанизации.

Возможность города развиваться тесно связана с получением наибольшей прибыли в виде налогов с компаний или жителей, работающих на его территории. Бюджет формируется на основании планируемых доходов и расходов и влияет на развитие города.

Анализируя ситуацию с городскими бюджетами в Узбекистане, в частности в Ташкенте, мы видим небольшой бюджет, выделенный на программы развития. Задача городских хокимиятов в этих условиях сводится к поиску возможностей по софинансированию таких программ как со стороны национальной власти, так и частного бизнеса.

Цель статьи — инициировать обсуждение важности самостоятельной муниципальной политики для качественного городского развития.

Далее я расскажу, как работают городские финансы и почему это важно для горожан.

Страновые различия муниципальной политики

В разных странах по-разному выстроена система взаимоотношений между государственным и муниципальным уровнями власти. Соответственно и бюджетные обязательства на каждом уровне будут разные в зависимости от страновой специфики.

Например, в Дании за здравоохранение отвечает государство, а во Франции — муниципалитеты. Это означает, что и расходы на здравоохранение у городов во Франции будут больше, чем в Дании.

В Узбекистане мы видим классический для постсоветских стран подход к управлению сверху-вниз, то есть строгую иерархию обязанностей муниципальной власти перед региональной, а региональной — перед национальной.

При этом объем законодательно закрепленных обязанностей муниципальной власти ограничен, что сокращает ее автономность. Чем больше у муниципалитета обязательств, тем больше его возможности по расширению долей налогов, идущих в бюджет.

Доходная часть бюджета городов в Узбекистане

Прошедшая частично в Узбекистане бюджетная реформа 2021 года сформировала четкие границы по налоговым и неналоговым доходам для местных бюджетов.

По бюджетному кодексу Республику Узбекистан, муниципальную систему финансов нельзя считать системой, основанной на сборе НДФЛ, так как доход от этого налога идет в область. Скорее, она относится к системам, основанным на земельном и имущественном налоге, так как основные доходы муниципалитет получает именно от них. Поэтому муниципалитеты обладают ограниченными возможностями для формирования собственных независимых бюджетов.

Исключение — Ташкент, так как он является городом-регионом. Однако и Ташкент имеет бюджетные ограничения по налогу на прибыль и НДФЛ в 5% (таблица 1), что не помогает ему в формировании профицитного бюджета.

Это приводит к тому, что республиканский уровень власти создает возможности для горизонтального выравнивания доходной части регионов с помощью трансфертов. Доля отчислений с национального уровня на региональный по Узбекистану на 2024 год планируется от 5 до 40% в зависимости от региона (таблица 2). Доля трансфертов на 2024 год по муниципальному уровню неизвестна (2022 >40%).

С 2021 года по некоторым регионам мы увидели увеличение доли трансфертов на 10–15%, обусловленными увеличением расходов бюджета в 1,5 раза, зачастую на социальную инфраструктуру.

Эта ситуация в коротком промежутке времени не является проблемой, однако при сохранении данных тенденций она может привести к снижению мотивации регионов и муниципалитетов увеличивать собственную налогооблагаемую базу.

Расходная часть бюджетов городов в Узбекистане

Согласно бюджетному кодексу, проект бюджета местных органов власти на очередной год (краткосрочный) согласуется с сентября по ноябрь текущего года. Основой расходов местных бюджетов являются социальные расходы, то есть социальные выплаты, образование, здравоохранение (рисунок 2).

К сожалению, с 2022 года открытый бюджет для граждан не публикует данные по группам расходов, поэтому в сравнении будут использованы данные по 2022 году. В 2022 году более 40% расходов городских бюджетов финансировалось за счет трансфертов.

В Ташкенте распределение иное ввиду столичности города. Социальные расходы составили 36%, расходы на экономику — 30%, финансирование инвестиций — 19% (см. рисунок 3).

Обладая низким бюджетом, города не могут позволить себе самостоятельно финансировать крупные проекты. Из-за этого возникает необходимость в софинансировании за счет средств республиканского уровня или бизнеса.

Высока вероятность, что многие крупные проекты, реализованные в городе Ташкенте за последние семь лет, вроде парка Yangi O’zbekiston, Олимпийской деревни, парка «Навруз», реконструкции детской библиотеки и других, финансировались как напрямую из национального бюджета, так и через фонды. Влияние городских властей на такие проекты, скорее всего, было ограниченным.

Сравнение бюджетов городов

В данной части статьи мной будет сделана попытка сравнения бюджетов мегаполисов мира с бюджетом Ташкента. Выбор города для сравнения обосновывается статусом города (город-регион), что отражается на открытости данных о его бюджете.

Сравнение по статьям расходов показывает, что образование и социальные услуги —неизменно приоритеты в бюджетах всех этих городов. Транспорт — значительная статья расходов, особенно в городах с развитой системой общественного транспорта, таких как Лондон, а обслуживание долга и пенсии — заметные расходы в таких городах, как Нью-Йорк, что отражает долгосрочные финансовые обязательства, которые берут на себя эти города.

Следующим шагом стало сравнение бюджетов городов по расходам на одного жителя (таблица 3). Это сравнение имеет существенные ограничения в виде разных сфер ответственности бюджетов, стоимости труда и ресурсов. Стоит воспринимать его как интересный факт и не делать прямых выводов. Скорее, это возможность инициирования обсуждения важности самостоятельной муниципальной политики для качественного городского развития.

Выводы

Исходя из проведенного исследования, можно сделать косвенный вывод, что реализация крупных проектов в городе за счет его городского бюджета затруднена по финансовым причинам.

В таких условиях одной из основных задач городских властей является разработка проектов развития и поиск возможностей по их софинансированию со стороны национальной власти или частного бизнеса. Этот тезис не снимает ответственности с городских властей, однако описывает сложности при проведении качественной политики городского развития.

Мы ожидаем, что в недалеком будущем муниципальная политика будет развиваться в сторону расширения полномочий муниципальных властей с целью увеличения доходов и привлечения их в городскую казну. Это в свою очередь даст возможность городской власти вкладывать больше денег в развитие городской инфраструктуры и среды, необходимой жителям.

Если у вас есть желание ознакомиться поподробнее с мировой практикой и правилами доходов и расходов бюджетов, то сделать вы это можете, перейдя по ссылке.